Perkembangan harga minyak mentah di pasar internasional belakangan ini dirasakan sudah sangat menghawatirkan bagi keberlangsungan pertumbuhan perekonomian global. Sebagai small-open economy, dampak negatif dari meroketnya harga energi internasional tidak akan dapat dihindari oleh perekonomian Indonesia.
Sebagai salah satu negara anggota organisasi negara-negara pengekspor minyak, atau OPEC (Organization of Oil Exporting Countries) Indonesia sejak beberapa tahun lalu telah menunjukkan angka konsumsi BBM domestik yang relatif lebih tinggi dari tingkat produksi, yang sejak 3 tahun terakhir terus menunjukkan kecenderungan penurunan tingkat produksi, sehingga sungguh suatu kondisi yang ironis karena sebagai anggota negara pengekspor minyak justru kini tengah berada dalam kondisi pengimpor minyak (nett oil importing).
Dalam penyusunan APBN 2008 ini, pemerintah menggunakan angka asumsi tingkat lifting minyak Indonesia adalah sebesar 910.000 barrel per hari, sedangkan pada sisi konsumsi, diyakini bahwa tingkat konsumsi BBM dalam negeri telah melampaui angka 1,1 juta barrel per hari, hal ini berarti kita telah mengalami defisit yang relatif cukup besar di sisi bahan bakar minyak (consumption-production gap).
Di sisi lain, peningkatan harga BBM dunia yang telah melampaui angka US$ 100 / barrel, akan berakibat pada “terganggunya” ekonomi Indonesia, karena peningkatan harga Internasional akan menyebabkan membengkaknya besaran subsidi minyak dalam APBN karena sampai dengan saat ini pemerintah masih berkomitmen untuk tidak menaikkan harga jual BBM dalam negeri kepada konsumen.
Komitmen tersebut sudah pasti akan menimbulkan ongkos yang cukup signifikan bagi struktur pengeluaran pemerintah dalam APBN tahun 2008 ini, mengingat dengan asumsi harga minyak internasional (ICP) sebesar US$ 60 / barrel, besar pengeluaran pemerintah untuk subsidi BBM sudah mencapai angka Rp. 45,8 triliun, atau sekitar 1,1% dari PDB Indonesia tahun 2008 yang diproyeksikan akan mencapai angka Rp 4.306,6 triliun.
Angka asumsi harga minyak tersebut tengah diusulkan untuk dirubah menjadi US$ 83 / barrel pada APBN-P sehingga konsukuensinya akan ada ”ledakan” besaran alokasi pemerintah dalam APBN untuk subsidi BBM yang diproyeksikan akan ”membengkak” menjadi Rp. 106,2 triliun atau sekitar 2,5% dari PDB.
Di samping itu, dampak dari meningkatnya harga minyak internasional telah mengancam perekonomian global ke arah pelambatan yang sangat substansial. Amerika Serikat contohnya, belum lagi pulih dari krisis sub-prime mortgage yang sempat membuat panik pasar keuangan dunia beberapa waktu, kini perekonomian negara terbesar di dunia itu tengah dihantui kecemasan resesi ekonomi, ditambah lagi dengan indikator tingkat pengangguran yang mencapai rekor tertinggi dalam 2 dasawarsa terakhir telah secara resmi dipublikasikan.
Tahun 2008 ini jelas bukanlah tahun yang mudah untuk ekonomi Indonesia. Imbas pelambatan pertumbuhan ekonomi Amerika Serikat sebagai lokomotif ekonomi dunia pasti akan mempengaruhi ekonomi Indonesia mengingat ekspor merupakan salah satu “bahan bakar” penting dalam pertumbuhan ekonomi Indonesia sejak masa “keemasan” ekspor migas hingga awal 1980-an.
Deregulasi sektor riel yang diawali pada tahun 1985 lalu telah menjadi tonggak sejarah yang penting bagi diversifikasi struktur ekonomi Indonesia, dan sejak saat itu, industri manufaktur merupakan salah satu unsur yang sangat penting dalam ekspor Indonesia. Penurunan permintaan impor pada negara-negara pasar utama ekspor Indonesia jelas akan sangat mempengaruhi ekonomi domestik, belum lagi kita harus bersaing dengan sangat ketat di pasar kompetisi dunia dengan produk sejenis dari negara super ”economy” power baru, China.
Dengan demikian jelaslah sudah bahwa tahun 2008 ini menuntut kita semua untuk berhemat sehemat-hematnya dalam melakukan pengeluaran dana publik mengingat kelesuan ekonomi domestik akan sangat menuntut “jaring penyelamat” (safety net) dari pemerintah untuk menjaga kualitas minimal kehidupan sebagian besar masyarakat, terutama dalam hal mendasar, pangan, kesehatan dan pendidikan. Hal ini akan ditunjukkan dengan komitmen pemerintah dalam alokasi subsidi dalam APBN yang diproyeksikan akan mencapai lebih dari Rp. 200 triliun.
Untuk itulah pemerintah memutuskan untuk melakukan penghematan dalam pengeluaran-pengeluaran yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, memang secara kuantitas penghematan yang disulkan bukan dalam jumlah yang signifikan bila dibandingkan dengan proporsi pengeluaran APBN tahun ini karena sebagaian besar pos pengeluaran dalam APBN adalah pengeluaran yang bersifat “commitment expenditure” seperti pengeluaran bunga hutang, transfer ke daerah dan berbagai kebijakan pengeluaran yang bersifat “administered price” seperti biaya gaji dan berbagai tarif dan harga sehingga membutuhkan subsidi.
Untuk pengeluaran pemerintah yang bersifat commitment expenditure tersebut, porsinya di dalam pengeluaran APBN sudah lebih dari 60% dari total Belanja Negara sehingga “ruang gerak” pemerintah untuk melakukan penghematan sangat terbatas. Dengan kata lain fiscal space pemerintah saat ini sangat terbatas untuk melakukan re-orientasi strategis pada struktur pengeluarannya.
Oleh karena itu, satu-satunya penghematan yang paling mudah dilakukan adalah pada pos pengeluaran untuk belanja Kementerian / Lembaga. Alokasi belanja kementerian lembaga pada APBN 2008 yang semula sebesar Rp. 311,9 triliun, diusulkan untuk dihemat menjadi Rp. 272,1 triliun. Langkah ini memang bukan suatu keputusan yang mudah, akan tetapi akan jauh lebih sulit dilakukan apabila pemerintah harus mengurangi pos pengeluaran yang sangat signifikan besarnya, yaitu subsidi.
Hanya, kini yang menjadi pertanyaan adalah bagaimana organ institusi pemerintah pusat dapat melakukan tugas pokok dan fungsinya secara optimal ditengah langkah penghematan yang harus dilakukan saat ini?
Jawaban yang paling masuk akan pada saat ini adalah dengan melakukan re-orientasi kebijakan pengeluaran. Tampaknya hanya inilah satu-satunya jalan keluar yang tersisa dalam jangka waktu yang relatif mendesak saat ini. Pola pendekatan pengeluaran yang selama ini kita praktikkan tampaknya tidak akan dapat secara optimum membantu pencapaian target sasaran kebijakan pengelauran di tahun fiskal 2008 ini.
Memang harus kita akui bahwa dalam kondisi normal sekalipun, kita masih belum dapat menyusun pola kebijakan pengeluaran yang paling optimal, yang dapat memenuhi kaidah Allocative Efficiency dan Operational Efficiency secara maksimal, keterbatasan kita dalam melakukan pemeliharaan infrastruktur fisik penting perekonomian misalnya, sehingga melakukan re-orientasi pengeluaran adalah memang hal termudah yang dapat kita lakukan saat ini.
Kinilah saatnya institusi pemerintah pusat untuk kembali melakukan re-definisi dan re-posisi pada pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya sehingga :
Pertama, apa yang dialokasikan dalam dokumen anggaran setiap unit satuan kerja harus dapat menjamin keselarasan dan kesesuaian (alignment) dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) dalam menjawab “apa amanat nasional yang harus dihasilkan oleh setiap unit Kementerian / Lembaga Negara” sehingga setiap Kementerian / Lembaga Negara harus mampu menghasilkan Keluaran (output) dan Dampak Positif (outcome) yang menjadi target nasional untuk dicapai pada tahun ini sesuai dengan Dokumen Perencanaan Nasinal yang menjadi rujukan setiap proses alokasi anggaran bagi setiap institusi pemerintah yang memanfaatkan dana publik dalam pelaksanaan fungsinya.
Kedua, alokasi anggaran dalam dokumen anggaran setiap Kementerian / Lembaga Negara sebaiknya dapat secara jelas menunjukkan keselarasan dan kesesuaian (alignment) dengan tugas pokok dan fungsi setiap unit satuan kerja dalam Kementerian / Lembaga yaitu seperti apa yang telah diamanatkan dalam Rencana Strategis Kementerian / Lembaga (Renstra K/L) dan Rencana Kerja Kementerian / Lembaga (Renja K/L).
Hal ini harus dilakukan untuk menjamin setiap alokasi dana publik untuk membiayai proses pencapaian sasaran yang telah ditetapkan dalam dokumen perencanaan pembangunan nasional, (RPJM dan RKP), dilaksankan oleh institusi pemerintah yang memang kompeten dan didisain untuk bertanggungjawab dalam proses pencapaiannya. Ini harus dilakukan untuk mencegah inefisiensi alokasi yang disebabkan oleh proses kerja yang tumpang tindih, tidak terarah, tidak konsisten dengan perencanaan tugas pokok dan fungsi serta tidak secara substansial memberikan kontribusi kepada pencapaian sasaran kebijakan nasional.
Ketiga, seluruh Kementerian / Lembaga negara harus berani untuk melakukan penilaian kembali (re-scrutinize) dan penghematan pada kegiatan-kegiatan yang bersifat tidak substansif pada pencapaian output dan outcome sehingga pengeluaran-pengeluaran pada pos tersebut dapat secara signifikan dihemat. Sebaliknya, seluruh institusi Kementerian / Lembaga negara sebaiknya dapat mengidentifikasikan output atau outcome mana yang sangat krusial untuk mencapai sasaran kebijakan nasional yang menjadi tanggung jawabnya, sehingga alokasi anggaran akan menghasilkan sesuatu yang secara signifikan akan memperbaiki kualitas kehidupan stake holders secara lebih luas lagi.
Ketiga langkah yang dipaparkan ini lebih bersifat micro policy sehingga sudah sewajarnya ketiga hal ini relatif lebih mudah untuk segera dilakukan.
Pada saat seperti inilah kita semua dituntut untuk dapat menyusun kembali skala prioritas (priority list) dalam struktur pengeluaran setiap unit pemerintahan karena secara normatif, APBN hanya boleh untuk membiayai suatu pengeluaran yang bersifat prioritas.
Secara nominal, APBN memang sangat besar, usulan perubahan pada APBN tahun 2008 ini akan hampir mencapai Seribu Triliun Rupiah, akan tetapi tidak ada ruang dalam struktur pengeluaran APBN yang dapat digunkaan untuk membiayai sesuatu yang relatif tidak prioritas dalam pencapaian target kebijakan nasional dalam memberikan benefit maksimal kepada stakeholders-nya.
Memang secara jujur kita semua harus dengan besar hati mengakui bahwa APBN belum dapat memberi return yang maksimal, adil dan merata kepada seluruh stake holders nya, terutama kepada para “pengabdi” setianya, Pegawai Negeri Sipil, anggota TNI dan POLRI serta semua yang memperoleh penghasilan permanen dari dana publik, akan tetapi itu bukanlah suatu pembenaran untuk merubah esensi APBN dari Priority List menjadi Shopping List. (EPR/DSP)
Direktorat Penyusunan Asumsi Makro – 10/03/2008 14:07:27
